Lịch sử luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng

Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất được chia thành các giai đoạn như sau:

1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993: 

Sau khi cải cách ruộng đất vào năm 1953, vào ngày 14/4/1959, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 151/TTg về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Đây là văn bản đầu tiên liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở Việt Nam. Chương 2 của Nghị định này có nội dung xoay quanh "Bồi thường cho người sở hữu ruộng đất bị trưng dụng" và đã cụ thể hóa về mức đền bù cũng như cách tính giá trị đền bù như sau:

Có hai phương thức bồi thường, đó là bồi thường bằng đất và bồi thường bằng tiền. Tuy nhiên, ưu tiên hàng đầu là việc bồi thường bằng đất. Trường hợp không thể bồi thường bằng đất, sẽ tiến hành bồi thường bằng một khoản tiền tương đương từ 1 đến 4 năm sản lượng trung bình hàng năm của đất bị thu hồi. Mức độ bồi thường tùy thuộc vào tình hình cụ thể tại từng địa phương.

Vào ngày 01/01/1960, Hiến pháp năm 1959 có hiệu lực, đồng thời thể hiện những cải cách về nguyên tắc quản lý và sử dụng đất đai. Cụ thể, Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận:

Nhà nước đã đảm bảo quyền sở hữu của công dân về tài sản hợp pháp, như thu nhập, tài sản để dành, nhà ở và các đồ dùng cá nhân khác. Chỉ trong trường hợp cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới có thể mua lại, sử dụng, hoặc thu hồi tài sản sản xuất trong thành thị và nông thôn, theo quy định của pháp luật và bồi thường một cách hợp lý.

Hiến pháp năm 1980 đã thiết lập một hệ thống sở hữu đất đai mới tại Việt Nam. Theo đó, đất đai thuộc sở hữu của toàn dân và được quản lý bởi Nhà nước (Điều 19, Điều 20). Nhà nước đại diện cho người sở hữu tiến hành quy hoạch và điều phối việc sử dụng đất đai theo nhu cầu của xã hội. Đồng thời, trong trường hợp cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể mua lại, sử dụng hoặc thu hồi tài sản của cá nhân hoặc tập thể và bồi thường một cách công bằng (Điều 28). Vì vậy, việc bồi thường không liên quan đến đất đai mà chỉ bồi thường giá trị tài sản trên đất hoặc các thiệt hại khác gây ra từ việc thu hồi đất.

Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1980, vào ngày 29/12/1987, đã ban hành Luật Đất đai đầu tiên của Việt Nam. Theo đó, Điều 14 trong Luật Đất đai năm 1987 đã quy định về việc Nhà nước có thể thu hồi đất trong trường hợp "Cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội". Tại Khoản 5 của Điều 49 Luật Đất đai năm 1987, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cũng đã được xác định cụ thể là "Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội, sẽ được đền bù thiệt hại thực tế và được cấp đất khác". Vào ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186 HĐBT "Về việc đền bù thiệt hại đối với đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng cho mục đích khác".

Trong thời kỳ này, người bị thu hồi đất không được hưởng tiền bồi thường đối với đất. Luật Đất đai năm 1987 chưa quy định về giá trị đất, và vào thời điểm này, Nhà nước sẽ cấp đất cho những ai có nhu cầu sử dụng mà không thu phí. Khi không còn nhu cầu sử dụng, Nhà nước sẽ thu hồi lại đất. Đồng thời, pháp luật trong thời điểm này không cho phép người sử dụng đất tiến hành các giao dịch dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất như chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế... mà chỉ cho phép quyết định về các tài sản sở hữu của họ có trên đất. Với những quy định như vậy, quyền sử dụng đất bền vững, lâu dài của hộ gia đình, tổ chức, cá nhân chưa được công nhận.

Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định quyền bảo vệ tài sản của công dân. Theo Điều 23, tài sản hợp pháp của cá nhân và tổ chức không thể bị nhà nước thu hồi mà không có bồi thường. Tuy nhiên, quy định này vẫn còn quá chung chung và chưa đảm bảo hiệu quả trong thực tế.

2. Giai đoạn sau khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003: 

Hiến pháp năm 1992 đã đánh dấu việc thay thế Luật đất đai năm 1987 bằng Luật đất đai năm 1993. Với việc ban hành Luật đất đai năm 1993, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đã chuyển sang giai đoạn mới. Điều 27 của Luật đất đai năm 2003 quy định rằng: "Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước có thể thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia hoặc lợi ích công cộng, và người bị thu hồi đất sẽ được đền bù thiệt hại". Ngoài ra, Luật đất đai năm 1993 cũng đề cập đến thẩm quyền và trình tự thu hồi đất.

Sau khi Luật đất đai năm 1993 được ban hành, các văn bản hướng dẫn thi hành đã được đưa ra. Một số văn bản quan trọng về việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất sau đây có thể được đề cập:

Nghị định số 90-CP, được ban hành ngày 17/08/1994, quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định số 87/CP, ban hành ngày 17/08/1994, của Chính phủ, quy định khung giá các loại đất. Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, ban hành ngày 24/04/1998, về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (thay thế nghị định số 90-CP ngày 17/08/1994).

Thông tư Liên Bộ Ban vật giá Chính phủ Tài chính – Xây dựng – Tổng cục địa chính số 94/TTLB, ngày 14/11/1994, hướng dẫn thi hành Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ, quy định khung giá các loại đất. Thông tư số 145/1998/TT-BTC, ngày 04/11/1998, của Bộ tài chính, hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Quyết định số 302/TTg, ngày 13/05/1996 của Thủ tướng Chính phủ, về việc điều chỉnh hệ số (K) trong khung giá đất ban hành kèm theo Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994.

Nhìn vào những chính sách về bồi thường trong giai đoạn này, có thể thấy rõ rằng Nhà nước đã quan tâm đến vấn đề bồi thưởng cho những người dân bị thu hồi đất. Những chính sách bồi thường trong giai đoạn này thể hiện sự đồng lòng trong việc bồi thường thiệt hại cho tất cả các trường hợp bị thu hồi đất từ phía Nhà nước. Bên cạnh bồi thường, Nhà nước cũng đang thực hiện các chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo cuộc sống ổn định cho người dân ở địa điểm cũ và địa điểm mới. Các chính sách này quy định rõ ràng về phạm vi, đối tượng áp dụng, nguyên tắc điều kiện được bồi thường, và chi tiết về các trường hợp bồi thường thiệt hại đối với đất, nhà và tài sản khác liên quan đến đất, nhằm đáp ứng cho việc quản lý và sử dụng đất hiệu quả, cũng như tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực hiện. Đồng thời, cũng đảm bảo quyền tự do lựa chọn phương thức bồi thường, bao gồm bồi thường bằng đất và bằng tiền, nhằm tạo cơ hội cho người dân tham gia tích cực và ngăn chặn sự áp đặt từ cơ quan nhà nước. Trách nhiệm tổ chức, bồi thường và lập phương án bồi thường được giao cho các địa phương, tạo điều kiện cho sự chủ động và áp dụng chính sách linh hoạt phù hợp với điều kiện thực tế của từng địa phương.

3. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 đến năm 2013: 

Giai đoạn này đánh dấu sự phát triển của đất nước ta, với quá trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa, hầu hết các đất đai phải thu hồi bởi Nhà nước để phục vụ cho mục đích quốc phòng, phát triển kinh tế-xã hội và xây dựng cơ sở hạ tầng. Vì vậy, việc khắc phục những hạn chế của các văn bản pháp luật trước đây là rất cần thiết. Vào ngày 23/11/2003, Luật Đất đai năm 2003 đã được thông qua với nhiều sửa đổi và bổ sung trong việc quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, Chương 2 Mục 4 của Luật Đất đai năm 2003 đã được cụ thể hóa quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thông qua nhiều văn bản hướng dẫn quan trọng.

Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật đất đai năm 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ tài tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của CP về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 188/2004/ NĐ-CP ngày 16/11/2004 của CP về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 quy định bổ sung về việc Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư; Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất…

Tuy nhiên, các quy định này vẫn tỏ ra có nhiều hạn chế trong thực tế ở các địa phương do những nguyên nhân sau: Giá đất bồi thường vẫn còn thấp so với giá thị trường do chủ yếu tuân thủ khung giá Nhà nước quy định. Việc để cho nhà đầu tư tự thỏa thuận với người dân về giá đất bồi thường mặc dù giúp chủ động quỹ đất để thực hiện dự án, việc giải phóng mặt bằng có thể tiến hành nhanh chóng hơn, nhưng lại dẫn đến sự chênh lệch giá đất bồi thường trong cùng một khu vực. Điều này đã không nhìn thấy mà làm tăng số lượng khiếu kiện về đất đai. Hơn nữa, có một số người bị thu hồi đất đã lợi dụng quy định này đòi hỏi nhà đầu tư phải bồi thường với giá đất cao hơn rất nhiều so với giá thị trường, khiến việc giải phóng mặt bằng gặp vô số khó khăn, làm chậm tiến độ dự án.

Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, GPMB hiện còn nhiều vấn đề chưa được giải quyết một cách rõ ràng, minh bạch và hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư. Chưa có quy định về việc sử dụng tư vấn giá đất và giải quyết khiếu nại về giá đất. Các phương án bồi thường và hỗ trợ cũng chưa được chính quyền quan tâm đúng mức, đặc biệt là việc tạo việc làm cho người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp. Chưa có sự thiết lập chế tài đủ mạnh để đảm bảo các chủ đầu tư có trách nhiệm trong việc tạo việc làm cho người bị thu hồi đất.

4. Giai đoạn khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 đến nay: 

Luật pháp về bất động sản, hạ tầng và thúc đẩy phát triển đô thị trong giai đoạn hiện tại được khẳng định bởi sự ra đời của Hiến pháp năm 2013, với việc công nhận quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được bảo vệ bởi pháp luật. Đặc biệt, Điều 54 trong Hiến pháp 2013 đã chỉ ra rằng đất đai thuộc sở hữu toàn dân và quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Điều này đồng thời nâng cao vị thế của người sử dụng đất và đóng vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện và bổ sung luật pháp về bất động sản, hạ tầng và thúc đẩy phát triển đô thị khi Nhà nước thu hồi đất.

Ngày 29/11/2013 đã thông qua Luật Đất đai, với hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2014. Luật này đã nhận được sự quan tâm lớn từ dư luận trong nước, được kỳ vọng sẽ khắc phục những hạn chế và vướng mắc của Luật Đất đai năm 2003. Luật Đất đai năm 2013 đã được bổ sung và sửa đổi nhiều quy định, cũng như luật hóa và quy định cụ thể về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Luật này gồm 14 chương và 212 điều, tăng 07 chương và 66 điều so với Luật Đất đai năm 2003, thể hiện rõ và đầy đủ các quan điểm và định hướng được nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Hội nghị lần thứ 6, đồng thời giải quyết những hạn chế và tồn tại phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2003. Sau khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành và có hiệu lực, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn về lĩnh vực bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng.

Luật đất đai năm 2013 đã đặt nền tảng cho việc thu hồi đất công khai, minh bạch và dân chủ thông qua các quy định chi tiết về việc Nhà nước thu hồi đất; quy trình, thủ tục của việc thu hồi đất; và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Quy định cũng mạnh mẽ để giải quyết các trường hợp không đưa đất được giao, cho thuê để sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng, với sự cho phép chậm tiến độ so với quyền lực hiện tại.

Cần bổ sung các quy định liên quan đến việc Nhà nước sử dụng đất, bao gồm quyền hạn, thời hạn, hiệu lực và hình thức của việc sử dụng đất. Cần chỉnh sửa thẩm quyền thu hồi đất để cải cách hành chính khi thực hiện các dự án theo hướng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong trường hợp khu đất thu hồi có đồng thời tổ chức, hộ gia đình và cá nhân đang sử dụng đất.

Các quy định cụ thể trong Luật đất đai năm 2013 về thủ tục thu hồi đất cho mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; nguyên tắc, điều kiện, trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế quyết định kiểm đếm bắt buộc và cưỡng chế quyết định thu hồi đất nhằm tạo điều kiện cho các địa phương triển khai thực hiện thống nhất đã được quy định cụ thể. Đối với thủ tục thu hồi đất, Luật đất đai năm 2013 đã quy định tăng cường sự tham gia trực tiếp của người dân trong việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất và xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm đối thoại và giải trình khi người dân chưa đồng ý. Đối với vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Luật đất đai năm 2013 đã quy định rất đầy đủ, cụ thể và đã bổ sung những quy định quan trọng.

Quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà sẽ áp dụng giá cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Cụ thể, quy định điều kiện bồi thường về đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, bồi thường tài sản gắn liền với đất; bồi thường từng loại đất và từng đối tượng cụ thể. Yêu cầu đảm bảo sinh kế cho người có đất thu hồi đã được quy định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ hơn trong Luật đất đai năm 2013 thông qua quy định về các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tạo việc làm; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất và phải di chuyển chỗ ở và một số khoản hỗ trợ khác. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ và tái cư. Quy định khi thu hồi đất và cần bố trí tái định cư, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ đảm bảo tiêu chuẩn và quy chuẩn xây dựng; phù hợp với điều kiện và phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư. Bổ sung quy định xử lý trong trường hợp chậm chi trả bồi thường do lỗi của cơ quan Nhà nước và do lỗi của người có đất thu hồi nhằm đảm bảo trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong thực thi công vụ cũng như tăng cường ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân. Luật đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể hơn về quyền tham gia của người dân trong quá trình lập và thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư.