Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng

Vấn đề thu hồi đất (THĐ), bồi thường (BT), hỗ trợ (HT), tái định cư (TĐC) và giải phóng mặt bằng (GPMB) là rất phức tạp và có tác động trực tiếp đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, tập quán, tâm linh, đặc biệt là quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Xây dựng khái niệm là yếu tố quan trọng nhằm tạo cơ sở lý luận cho khoa học pháp luật. Do đó, khi nghiên cứu về việc thực hiện các quy định liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng, trước hết, chúng ta cần làm rõ các khái niệm tương ứng.

1. Khái niệm thu hồi đất: 

Hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau về thu hồi đất. Tuy nhiên, theo Luật đất đai, thu hồi đất có định nghĩa như sau:

The revamped version:

Luật đất đai năm 2003 định rằng: "Thu hồi đất là việc chính phủ quyết định thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã được giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và lợi ích an ninh quốc gia".

Luật đất đai năm 2013 xác định thu hồi đất như sau: "Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước ủy quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai".

- Từ những khái niệm trên, ta có thể thấy rằng thu hồi đất có những đặc điểm sau đây:

- Đầu tiên, thu hồi đất là một phương thức quan trọng của Nhà nước để thực hiện quyền đại diện chủ hữu về đất đai theo quy định của pháp luật đất đai. Nhà nước không phải là chủ sở hữu đất đai, mà chỉ đại diện cho toàn dân trong việc quản lý và sử dụng đất đai. Pháp luật quy định cụ thể quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Do đó, việc thu hồi đất phải tuân thủ các quy định pháp luật.

Thứ hai, việc thu hồi đất được tiến hành thông qua một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền gọi là quyết định thu hồi đất. Quyết định này xác định rõ người hoặc tổ chức bị thu hồi, lý do thu hồi, mục đích thu hồi và diện tích đất bị thu hồi. Quyết định này là cơ sở pháp lý để chấm dứt quan hệ pháp luật về sử dụng đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất.

Thứ ba, việc thu hồi đất không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình hoặc cá nhân với một mảnh đất cụ thể mà còn gây ra những hậu quả xã hội như việc cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của họ bị xáo trộn, họ rơi vào hoàn cảnh không có công việc hay nơi ở.

Thứ tư, thu hồi đất bắt nguồn từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội, như để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế-xã hội, vì lợi ích của quốc gia, công cộng; hoặc để xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng hoặc do hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất trả lại đất.

2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: 

Theo từ điển thông thường, bồi thường được hiểu là: “Đền bù những tổn hại đã gây ra”. Riêng trong lĩnh vực đất đai, khi Nhà nước thu hồi đất (trước đây được gọi là bồi thường thiệt hại hoặc đền bù thiệt hại), thuật ngữ "bồi thường" được ghi nhận từ rất sớm tại nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội Đồng Chính phủ, quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, trong Chương II đã đề cập đến việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp theo, Luật đất đai năm 1987 được ban hành kèm theo các văn bản hướng dẫn thi hành. Lúc này thuật ngữ "bồi thường" đã được thay thế bằng thuật ngữ "đền bù". Sau đó, thuật ngữ "đền bù thiệt hại" lại được tiếp tục sử dụng trong Luật đất đai năm 1993, luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, thuật ngữ "bồi thường" lại được sử dụng trở lại trong Luật đất đai năm 2003. Theo Khoản 6 Điều 4 Luật đất đai năm 2003 và Điều 3 Luật đất đai 2013 đưa ra cách giải thích khái niệm này như sau: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người thu hồi đất”. Đặc biệt, theo quy định mới của Luật Đất đai 2013, việc xác định mức bồi thường cho người có đất bị thu hồi với sử dụng có thời hạn không chỉ căn cứ vào loại đất và đối tượng sử dụng đất mà còn căn cứ vào thời hạn sử dụng đất còn lại của người sử dụng trong loại đất đó. So với Luật đất đai 2003, thì chưa căn cứ vào thời hạn sử dụng đất còn lại.

3. Khái niệm hỗ trợ và tái định cư: 

3.1. Khái niệm hỗ trợ khi thu hồi đất: 

Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hỗ trợ những người bị thu hồi đất thông qua việc đào tạo nghề mới, cung cấp việc làm mới và cung cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Để được biết thêm thông tin chi tiết về các khoản hỗ trợ, quý vị có thể tham khảo Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, ban hành ngày 03 tháng 12 năm 2004, quy định về các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm:

- Hỗ trợ di chuyển;

– Hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất;

– Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm;

– Hỗ trợ người đang thuê nhà không thuộc sở hữu Nhà nước;

– Hỗ trợ khi thu hồi đất công ích của xã, phường, thị trấn;

- Hỗ trợ khác.

Ngoài ra, để tăng cường tính cụ thể và toàn diện của chính sách hỗ trợ dân cư, Luật đất đai 2013 đã đề ra khái niệm sau đây: "Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đề cập đến việc Nhà nước hỗ trợ cho người sở hữu đất bị thu hồi để đảm bảo sự ổn định cuộc sống, sản xuất và phát triển".

Trong đó, điểm đổi mới của NĐ 47/2014/NĐ-CP so với NĐ 197/2004/NĐ-CP là đã phân chia hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm thành 2 điều riêng biệt (điều 20 và điều 21) tùy thuộc vào việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hoặc thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà có các quy định cụ thể. Ngoài ra, nghị định này còn bổ sung về hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài và phải chuyển đổi địa điểm cư trú.

“Bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Bồi thường có thể được coi là một chế định pháp luật độc lập và là kết quả tất yếu của việc thu hồi đất; trong khi đó, hỗ trợ được xem như là một biện pháp bổ sung và là sự "kéo dài" của quá trình bồi thường, đóng vai trò điền vào những khuyết điểm mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết được, nhằm bù đắp một cách hợp lý những thiệt hại do việc Nhà nước thu hồi đất gây ra. Vì khi Nhà nước thu hồi đất, thiệt hại đối với người dân không chỉ là về diện tích đất bị thu hồi, mà còn là các thiệt hại hữu hình về giá trị quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, cây trồng và vật nuôi cũng như các thiệt hại vô hình như sự mất ổn định cuộc sống, mất nơi ở, mất tài liệu sản xuất, học nghề mới và thiệt hại về mặt tinh thần...".

Việc thu hồi đất gây ra nhiều hệ quả đối với đời sống, sinh hoạt, và làm việc của nhân dân. Vì nước ta là một nền nông nghiệp, người dân nông dân phụ thuộc vào nông sản trên cánh đồng và từng miếng đất. Điều này làm cho nhiều người sau khi bị thu hồi đất, dù có được bồi thường theo chính sách của nhà nước, không biết tương lai sẽ ra sao và mải mê vì cả đời họ chỉ biết làm ruộng, làm đồng. Để bù đắp tổn thất và giúp đỡ những người bị thu hồi đất vượt qua khó khăn từ quá trình thu hồi, và để nhanh chóng ổn định cuộc sống sản xuất, Nhà nước đã thiết lập và triển khai nhiều chính sách hỗ trợ cho người bị thu hồi đất. Theo Điều 4 trong Luật đất đai năm 2013, Khoản 14 quy định: "Nhà nước hỗ trợ những người bị thu hồi đất".

3.2. Khái niệm tái định cư khi nhà nước thu hồi đất: 

Theo quan điểm của các nghiên cứu khoa học về định cư và tái định cư, tái định cư hiểu là việc lập cư tại một địa điểm mới cho một cộng đồng đã từng định cư ở nơi khác. Khi cộng đồng di cư và định cư cố định, thuật ngữ định cư được sử dụng. Tái định cư có hai dạng là tái định cư tại chỗ và tái định cư không tại chỗ.

Theo Luật đất đai năm 2013 và các hướng dẫn thi hành liên quan, không đề cập đến định nghĩa về tái định cư. Theo Khoản 2, Điều 86 của Luật đất đai năm 2013: "Người sở hữu đất bị thu hồi sẽ được sắp xếp tái định cư tại chỗ nếu có dự án tái định cư trong khu vực bị thu hồi đất hoặc có điều kiện để sắp xếp cư trú lại" và Khoản 4, Điều 86 của Luật đất đai năm 2013: "Nếu người sở hữu đất bị thu hồi được sắp xếp tái định cư nhưng tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một căn nhà tái định cư tối thiểu, thì Nhà nước sẽ hỗ trợ tiền để đủ mua một căn nhà tái định cư tối thiểu".

Theo Điểm a, Khoản 1, Điều 6 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, tái định cư được định nghĩa là: "Trường hợp sau khi thu hồi đất, không còn đủ diện tích đất để ở theo quy định của UBND cấp tỉnh trong địa bàn xã, phường, thị trấn có đất bị thu hồi và hộ gia đình, cá nhân không còn đất, nhà ở nào khác, thì sẽ được bồi thường bằng đất ở hoặc căn nhà tái định cư".

Từ các quy định trên, tái định cư có thể được hiểu như sau: "Tái định cư là việc cung cấp một nơi ở mới cho người sử dụng đất thông qua một trong các hình thức sau: bồi thường bằng nhà ở mới, bồi thường bằng cấp đất ở mới, hoặc bồi thường bằng tiền để tự tìm chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất và phải di chuyển chỗ ở".

Ngoài ra, cũng có những ý kiến cho rằng: Tái định cư là một khái niệm có nghĩa rộng, chỉ những tác động ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân khi họ mất tài sản và nguồn thu nhập do dự án phát triển gây ra, bất kể có phải di chuyển hay không và có các chương trình phục hồi cuộc sống hay không. Tái định cư cũng bao gồm việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất. Tuy nhiên, theo nghĩa hẹp, tái định cư chỉ đề cập đến quá trình di chuyển người dân đến nơi ở mới.

Thực tế đã chứng minh, việc thu hồi đất gây ra nhiều khó khăn cho người dân khi họ không còn nơi ăn chốn, buộc phải di dời đến nơi khác để sinh sống. Để giải quyết vấn đề này, Nhà nước phải có trách nhiệm xã hội của mình trong việc bố trí các hình thức tái định cư để người bị thu hồi đất có thể tái lập cuộc sống mới. Tái định cư có thể là sự sắp xếp nơi ở mới cho người bị thu hồi đất hoặc cung cấp hỗ trợ tài chính để họ tự mình tìm nơi ở mới.

Tái định cư có vai trò quan trọng trong công tác thu hồi đất và ảnh hưởng đến tiến độ dự án. Khi bị thu hồi đất bởi Nhà nước, một trong những vấn đề mà người dân lo lắng nhất là tìm được nơi ở mới để tái định cư và tiếp tục cuộc sống. Hiện nay, tái định cư được ưu tiên trước quá trình thu hồi đất để đảm bảo người dân có thể sắp xếp nơi ở mới trước khi trả đất cho Nhà nước. Điều này giúp đẩy nhanh tiến độ công tác thu hồi đất và tạo niềm tin của người dân vào chính sách của Đảng và Nhà nước.

4. Khái niệm giải phóng mặt bằng: 

Bồi thường GPMB là một vấn đề nóng bỏng được biết đến như chúng ta đã biết, ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của mỗi quốc gia. Đặc biệt, việc này đang đối diện nhiều nước gặp phải, bao gồm cả Việt Nam. Trở thành trung tâm của dư luận và mối quan tâm hàng đầu của các nhà hoạch định chính sách, vấn đề bồi thường GPMB đã được chứng minh thực tế rằng, nó không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển và thu hút đầu tư, mà còn đóng góp vào việc xây dựng lòng tin của nhân dân, khắc phục những khó khăn gây ra bởi cán bộ nhà nước, và đẩy lùi tham nhũng. Công tác bồi thường GPMB có bản chất của mình khi Nhà nước thu hồi đất, đó là đảm bảo lợi ích của những người dân bị thu hồi đất. Lợi ích đó bao gồm việc đảm bảo chỗ ở ổn định cho những người dân này và tạo điều kiện sống tốt hơn hoặc ít nhất là bình đẳng với nơi cư trú trước đây, từ đó tạo điều kiện cho cuộc sống ổn định và phát triển của họ.

Dù Luật đất đai năm 2013 không đề cập đến khái niệm bồi thường GPMB cụ thể, ta có thể hiểu rằng nó bao gồm việc chi trả và bù đắp cho tổn thất về đất đai và tài sản gắn liền với đất, cũng như các khoản phí tháo dỡ và di chuyển nhà cửa, vật liệu xây dựng, kiến trúc công trình hạ tầng kỹ thuật, cây cỏ và hoa màu, cũng như các chi phí để ổn định cuộc sống và chuyển đổi nghề nghiệp cho những người sử dụng đất và sở hữu tài sản khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng cho mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng. Nhà nước có thể bồi thường bằng đất hoặc bằng tiền, trong đó bồi thường thiệt hại bằng tiền được xác định dựa trên giá trị đất và tài sản trên đất theo quy định của Nhà nước. Bồi thường thiệt hại bằng đất áp dụng khi Nhà nước sử dụng một miếng đất khác để bồi thường cho người bị thu hồi đất, trả các khoản phí liên quan đến việc thực hiện công tác bồi thường, di chuyển GPMB, xây dựng cơ sở hạ tầng và khu tái định cư cho những người bị thu hồi trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất cần xây dựng khu tái định cư.